บทความพิเศษ : คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ : ผลทางกฎหมาย

โดย นางสาวสุภ์จิตรา ปิยะจันทร์

วันที่ 05 ก.พ. 2569 เวลา 11:17 น.

322

คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ : ผลทางกฎหมาย

ปรเมศวร์ อินทรชุมนุม[1]

ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖(๑) บัญญัติให้นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจหน้าที่ รับจดทะเบียน ส่งเสริม ช่วยเหลือ แนะนำและกำกับดูแลสหกรณ์ให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์และกฎหมายอื่น ส่วนในข้อบังคับที่กรมส่งเสริมสหกรณ์ร่างและให้สหกรณ์ถือใช้บังคับโดยกำหนดไว้ เช่น ในสหกรณ์การเกษตร “ข้อ 101 การตีความในข้อบังคับ ถ้ามีปัญหาเกี่ยวกับการตีความในข้อบังคับข้อใด ให้ชุมนุมสหกรณ์เสนอปัญหานั้นต่อนายทะเบียนสหกรณ์เพื่อขอคำวินิจฉัย และให้ชุมนุมสหกรณ์ถือปฏิบัติตามคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์” หรือในสหกรณ์ออมทรัพย์ “ข้อ 122 ในกรณีที่ข้อบังคับนี้มิได้กำหนดข้อความเรื่องใดไว้ ให้สหกรณ์รับบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ ตลอดจนคำสั่ง ระเบียบ หรือคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์มาใช้เป็นส่วนหนึ่งแห่งข้อบังคับนี้ด้วย” ครั้นเมื่อสหกรณ์หลายแห่งโดยมติที่ประชุมใหญ่ให้แก้ไขโดยตัดข้อความที่เกี่ยวกับคำแนะนำออก เนื่องจากสหกรณ์ต้องการความเป็นอิสระและการปกครองตนเองตามหลักการสหกรณ์ข้อที่ ๔ ด้วยความรับผิดชอบของตนเอง แต่ปรากฏว่า รองนายทะเบียนสหกรณ์ไม่รับจดทะเบียนแก้ไขข้อบังคับซึ่งน่าจะเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้องเพราะข้อบังคับเป็นเรื่องของสมาชิก และการแก้ไขดังกล่าวมิได้ขัดต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนแต่ประการใด การที่บังคับให้ปฏิบัติตามคำแนะนำจึงเป็นการครอบงำและแทรกแซงกิจการของสหกรณ์ซึ่งเป็นเอกชนอันเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

โดยทั่วไป "คำแนะนำ" (Recommendation/Guideline) ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย (Not legally binding) ในตัวเอง แต่เป็นแนวทางหรือข้อเสนอแนะให้ปฏิบัติเพื่อให้ได้ผลลัพธ์ที่ดีที่สุด หากฝ่าฝืนมักไม่ได้รับโทษทางกฎหมายทันที เช่น บริบททางกฎหมาย คำแนะนำของคณะกรรมการหรือหน่วยงานรัฐ เป็นแนวทางปฏิบัติงาน (Guidelines) ที่ไม่ใช่กฎหมายและไม่มีสภาพบังคับในทางกฎหมายโดยตรง หรือบริบทคำวินิจฉัยศาล: เช่น คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนที่เป็นคำแนะนำหรือคำเตือน (Recommendation/Warning) จะไม่มีผลผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม ไม่เหมือนกับคำสั่ง (Order) ที่มีสภาพบังคับ เว้นแต่คำแนะนำนั้นจะถูกนำไปกำหนดไว้ในกฎหมาย ข้อบังคับ หรือสัญญาก่อน โดยมีบทกำหนดโทษไว้ด้วยจึงจะมีผลบังคับ เช่น หากต้องการให้คำแนะนำมีสภาพบังคับ (เช่น คำแนะนำจากคณะกรรมการสาธารณสุข) หน่วยงานท้องถิ่นจะต้องตราเป็น ข้อบัญญัติท้องถิ่น เสียก่อน
ดังนั้น สรุปได้ว่าคำแนะนำคือเครื่องมือทางบริหาร (Administrative Tools) ไม่ใช่เครื่องมือทางกฎหมาย (Legal Tools) ยกเว้นมีกฎหมายอื่นมารองรับ

UploadImage

โดยปกติแล้ว คำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ตาม มาตรา 16(1) มีลักษณะเป็นแนวทางปฏิบัติเพื่อให้สหกรณ์ดำเนินการได้อย่างถูกต้องและเป็นมาตรฐานเดียวกัน โดยตัวคำแนะนำเอง ไม่มีสภาพบังคับโดยตรง เช่นเดียวกับกฎหมายหรือระเบียบ อย่างไรก็ตาม "คำแนะนำ" และ "ระเบียบ/คำสั่ง" มีความแตกต่าง กล่าวคือคำแนะนำเป็นเพียงการเสนอแนะแนวทาง ส่วนระเบียบ/คำสั่ง หากนายทะเบียนสหกรณ์ออก "ระเบียบ" หรือ "คำสั่ง" เช่น สั่งให้แก้ไขข้อบกพร่องตามมาตรา 22 จะมีสภาพบังคับทางกฎหมาย และหากมีการฝ่าฝืนอาจนำไปสู่บทลงโทษหรือการสั่งให้กรรมการพ้นจากตำแหน่งได้

ข้อบังคับสหกรณ์ (Cooperative regulations) คือ กฎระเบียบสูงสุดที่กำหนดโครงสร้างที่ตั้งสำนักงานใหญ่และที่ตั้งสำนักงานสาขา วัตถุประสงค์ ทุน คุณสมบัติสมาชิก วิธีรับสมาชิก การขาดจากสมาชิกภาพ ตลอดจนสิทธิหน้าที่ของสมาชิก การดำเนินงาน ข้อกำหนดเกี่ยวกับการดำเนินงาน การบัญชี และการเงินของสหกรณ์ ข้อกำหนดเกี่ยวกับการประชุมใหญ่ การเลือกตั้ง การดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งและการประชุมของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ การแต่งตั้ง การดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง การกำหนดอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้จัดการ ตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 ซึ่งถือเป็นธรรมนูญของสหกรณ์ และเมื่อมีการกำหนดเป็นข้อบังคับแล้ว “การที่นายทะเบียนสหกรณ์จะออกระเบียบใดซึ่งขัดหรือแย้งเจตนารมย์ของพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ประสงค์จะให้เป็นอำนาจของสมาชิกโดยมติที่ประชุมใหญ่ออกข้อบังคับเรื่องดังกล่าว จะเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย”[2]

สำหรับข้อบังคับที่กรมส่งเสริมสหกรณ์กำหนดให้สหกรณ์ต้องระบุว่า “ในกรณีที่ข้อบังคับนี้มิได้กำหนดข้อความเรื่องใดไว้ ให้สหกรณ์รับบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ ตลอดจนคำสั่ง ระเบียบ หรือคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์มาใช้เป็นส่วนหนึ่งแห่งข้อบังคับนี้ด้วย” มีผลใช้บังคับเพียงใดนั้น ในเมื่อคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ไม่มีผลบังคับตามกฎหมาย สหกรณ์ก็ไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามก็ได้ แม้คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์จะออกมาเพื่อให้สหกรณ์ดำเนินการได้อย่างถูกต้องและเป็นมาตรฐานเดียวกัน แต่ต้องไม่ลืมว่าสหกรณ์แต่ละประเภทมีบริบทที่แตกต่างกัน มีทุนไม่เท่ากัน และที่สำคัญวัฒนธรรมองค์กรที่ไม่เหมือนกัน เช่น สหกรณ์ออมทรัพย์ในส่วนราชการ กับสหกรณ์ออมทรัพย์ในรัฐวิสาหกิจ ก็มีความคิดที่แตกต่างกัน แต่การที่นายทะเบียนสหกรณ์ออกคำแนะโดยภาพรวมจึงไม่อาจตอบสนองความต้องการและแรงบันดาลใจทางเศรษฐกิจและสังคมของสมาชิกสหกรณ์[3] ส่วนคำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์หรือกรมตรวจบัญชีสหกรณ์สามารถใช้บังคับกับข้าราชการเหล่านั้นได้ ในทำนองเดียวกับคำแนะนำประธานศาลฎีกา

แม้พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖(๑) บัญญัติให้นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจในการ “แนะนำ” ให้สหกรณ์ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติสหกรณ์หรือกฎหมายอื่นก็ตาม ก็น่าจะเป็นกรณีที่กฎหมายมีเจตนารมณ์ให้นายทะเบียนสหกรณ์หรือรองนายทะเบียนสหกรณ์เข้าไปแนะนำสหกรณ์เป็นการเฉพาะราย โดยในมาตรา ๑๖ วรรคท้าย กำหนดให้นายทะเบียนสหกรณ์สามารถมอบอำนาจของตนให้รองนายทะเบียนสหกรณ์กระทำการแทนได้ เช่นเดียวกับการออกคำสั่งให้มีการตรวจสอบ หรือไต่สวนเกี่ยวกับการจัดตั้งการดำเนินงาน หรือฐานะการเงินของสหกรณ์ หรือให้จัดทำแผนปรับปรุงการดำเนินงานของสหกรณ์ หรือ สั่งให้ระงับการดำเนินงานทั้งหมด หรือบางส่วนของสหกรณ์ หรือให้เลิกสหกรณ์ ถ้าเห็นว่าสหกรณ์กระทำการ หรืองดเว้นกระทำการอันอาจจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์หรือสมาชิก ตามมาตรา ๑๖ (๔) (๕) ซึ่งการจะใช้อำนาจในการสั่งการก็ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในมาตรา ๒๒

ส่วนการแนะนำสหกรณ์โดยรวมนั้น ควรจะทำเป็นคำสั่งตามมาตรา ๑๖(๘) กล่าวคือ ออกระเบียบ หรือคำสั่ง เพื่อให้มีการปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ โดยมีเงื่อนไขว่าต้องออกคำสั่งเพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการของสหกรณ์เท่านั้น หรืออาจออกประกาศกฎกระทรวงตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ซึ่งเป็น “คำสั่งทางปกครอง” ที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ดังเช่นการดำเนินงานและการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนในเรื่องต่าง ๆ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง ตามความในมาตรา ๘๙/๒ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒

ที่กล่าวมาข้างต้นทั้งหมดนั้น คือ หลักการและบริบทการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายและวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งหากในกรณีที่เรื่องใดไม่มีในข้อบังคับหรือระเบียบสหกรณ์ แล้วสหกรณ์ไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ตามที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของสหกรณ์ คณะกรรมการ กรรมการ หรือผู้จัดการสหกรณ์จะต้องรับผิดอย่างไรหรือผลจะเป็นอย่างไร คำตอบก็คือ หากไม่เกิดความเสียหายใด ๆ แก่สหกรณ์หรือสมาชิก คณะกรรมการ กรรมการ หรือผู้จัดการก็ไม่มีความผิดแต่อย่างใด เพราะคำแนะนำไม่มีสภาพบังคับ แต่หากเกิดความเสียหายแก่สหกรณ์หรือสมาชิกสหกรณ์ คณะกรรมการ กรรมการหรือผู้จัดการสหกรณ์ต้องรับผิดในความเสียหายแต่โดยลำพังต่อสหกรณ์หรือบุคคลภายนอกตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๔๗๑๕/๒๕๓๐[4] หรือคณะกรรมการ กรรมการ หรือผู้จัดการสหกรณ์อาจต้องรับผิดฐานผู้แทนสหกรณ์กระทำการด้วยความประมาทได้ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๘๑๒

UploadImage

ประเด็นสุดท้าย สหกรณ์ควรดำเนินการอย่างไร ในทางเลือกที่หนึ่ง คณะกรรมการดำเนินการควรเสนอให้ที่ประชุมใหญ่มีมติแก้ไขข้อบังคับให้ตัดข้อความเกี่ยวกับ “คำแนะของนายทะเบียนสหกรณ์”ออกจากข้อบังคับเสีย ส่วนทางเลือกที่สอง ในเรื่องใดที่ไม่มีในข้อบังคับซึ่งเรื่องใดนั้นอย่างน้อยต้องมีในข้อบังคับตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 สหกรณ์ก็ควรแก้ไขโดยให้มีเรื่องนั้นในข้อบังคับ หรือหากเรื่องนั้นมิใช่เรื่องที่ต้องอยู่ในข้อบังคับ สหกรณ์ก็ควรออกระเบียบมารองรับ ทั้งหมดนี้ก็ไม่ต้องใช้คำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์แต่อย่างใด

UploadImage

๑ ประธานกรรมการดำเนินการสันนิบาตสหกรณ์แห่งประเทศไทย

[2] คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ.๑๗/๒๕๖๙, อ.๑๘/๒๕๖๙ และ อ.๑๙/๒๕๖9

[3] Definition of a Cooperative (กำหนดโดย สมัญญาสหกรณ์โลก ICA): A cooperative is an autonomous association of persons united voluntarily to meet their common economic, social and cultural needs and aspirations through a jointly-owned and democratically-controlled enterprise (ความหมายของสหกรณ์ สหกรณ์เป็นสมาคมอิสระของบุคคลที่รวมกันด้วยความสมัครใจเพื่อตอบสนองความต้องการและแรงบันดาลใจทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมร่วมกันผ่านวิสาหกิจที่เป็นเจ้าของร่วมกันและควบคุมตามระบอประชาธิปไตย)

๔ ความตอนหนึ่งของคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๔๗๑๕/๒๕3๐ “จำเลยที่ ๑ จะอ้างเหตุที่สหกรณ์จังหวัด หัวหน้าฝ่ายส่งเสริมสหกรณ์โคนมและนักวิชาการส่งเสริมสหกรณ์ให้คำแนะนำมาปัดความรับผิดที่จำเลยที่ ๑ ก่อความเสียหายแก่โจทก์หาได้ไม่”

กิจกรรมล่าล่าสุด

05 ก.พ. 69

ข่าวประชาสัมพันธ์